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15 décembre 2018

CC-CVL
Comment la Comcom
entrave le débat citoyen


L’enfer est pavé de bonnes intentions. Les intercommunalités également. Destinées à corriger les excès d’une décentralisation débridée, les Comcoms sont devenues en quelques années de véritables foires d’empoigne où le donnant-donnant est désormais la règle. Le plus souvent hors de tout contrôle citoyen, comme dans le Chinonais, où les élus majoritaires déploient des trésors d’ingéniosité pour éviter l’installation d’un Conseil de développement, une instance citoyenne pourtant prévue par la loi…

Il y a encore une vingtaine d’années, il n’y avait pas, en France, un village qui n’ait en projet sa salle polyvalente, sa piscine ou sa médiathèque. Après avoir laissé ses 36.000 maires se débrouiller entre leurs électeurs et le Bâtiment, l’Etat, constatant la gabegie,  a décidé d’y mettre le holà. Tout d’abord gentiment, puis de plus en plus sèchement, il a invité, puis obligé les communes à se regrouper pour rationaliser leurs projets. Selon ses concepteurs, après les débauches de la décentralisation, l’intercommunalité, choisie ou imposée, allait devenir la clé d’un aménagement concerté, planifié, raisonné, adapté aux besoins réels des populations, respectueux de l’environnement et du patrimoine. Las ! C’était sans compter la nature humaine : d’abord réticents et prêts à entrer en résistance, les élus locaux se sont vite approprié le système de l’intercommunalité, la plupart du temps pour le dénaturer de manière éhontée.

Loin des yeux…
Les plus malins ont tout d’abord compris que la voie intercommunale, éloignée des administrés, était le meilleur moyen d’éviter le débat municipal, dont les règles s’apparentent souvent, il est vrai, à celles du combat rapproché. Les Français, toujours très attachés à leur mairie, montrent peu de goût  pour les délibérations intercommunales, souvent plus éloignées de leur domicile et dont la publicité n’est pas assurée avec la même visibilité. Connaisseurs de leur environnement immédiat, capables de lire entre les lignes d’un bulletin municipal, ils ne peuvent suivre l’actualité des 10, 15, 20 communes qui constituent “l’interco“. Techniquement parlant, ils n’y ont d’ailleurs pas d’élus, puisque les conseillers communautaires sont de fait désignés après les Municipales, comme un sous-produit de listes ne comportant aucun programme intercommunal. D’ailleurs, quand ils sont interpellés sur le marché par leurs électeurs, les conseillers municipaux bottent en touche vers leur Comcom avec l’aisance d’un ministre se défaussant sur l’Union européenne. Tout comme les conseillers communautaires renvoient les administrés mécontents vers leur maire… Un petit jeu sans conséquences ? Pas sûr : alors que l’échelon municipal restait le seul auquel les Français se sentaient encore attachés, il y a là de quoi nourrir la frustration, le “sentiment d’abandon” et le divorce croissant entre la population et sa “démocratie de représentation“.

Comme du papier à musique…
Mais il y a pire. Loin d’abandonner leurs projets fétiches au profit de projets intercommunaux raisonnés, la plupart des élus ont pris l’habitude, en marge des délibérations publiques, de trahir l’esprit de l’intercommunalité en marchandant leur appui aux projets des communes voisines contre celui de leurs collègues à leur propres projets. A la Comcom Chinon Vienne et Loire, lors de “comités restreints” précédant les conseils communautaires, on s’échange ainsi des “je soutiens ton projet si tu soutiens le mien” jusqu’à s’être mis d’accord “entre gens de bonne compagnie“. Il n’y a qu’à parcourir les procès-verbaux de conseils communautaires pour constater l’absence suspecte de débats autour de projets ou d’orientations qui devraient, en principe, en susciter de nombreux. Jamais l’expression “réglé comme du papier à musique” n’est apparue mieux indiquée pour décrire une situation.

Plus à l’aise dans le monologue que dans le dialogue, le président de la Comcom Chinon Vienne et Loire a choisi, pour faire avancer les réflexions sur le Plui, d’engager une agence (Urban’ism), plutôt que de mettre en place le Conseil de développement citoyen prévu par la loi. Le diagnostic de territoire a ainsi été élaboré exclusivement avec les “élus”, tandis que la consultation de la population a été réduite à une expo itinérante, un site internet et 4 réunions dirigées par des consultants et limitées à une dizaine de personnes, sur la base d’une liste d’une vingtaine d’associations choisies par le bureau de la Comcom.

Une régulation citoyenne prévue par la loi
On pourrait s’étonner, voire s’indigner : “Allons? Mais c’est impossible ! Si le mal est si patent, comment se fait-il que rien ne soit fait pour y remédier ? Il doit bien y avoir des moyens de remettre ces gens dans le droit chemin ! “. Si fait, si fait… Le législateur avait bien prévu que l’intercommunalité éloignerait les citoyens des centres de décision et exigé, pour tempérer l’ingéniosité des élus, la création d’instances citoyennes à même de les réguler. C’est, en théorie, le rôle des Conseils de développement : ces instances de démocratie participative, constituées de membres bénévoles issus de la société civile, doivent être mises en place par les collectivités (dont les communautés de communes) en tant qu’instances de consultation et de proposition sur les orientations majeures des politiques publiques locales.

Le dialogue citoyen ? “Du temps perdu” !
C’est pourquoi on aurait pu imaginer que Chinon-Vienne et Loire – la Comcom du Chinonais – mette en place le Conseil de développement prévu par la loi avant de bâtir son Plui (plan local d’urbanisme intercommunal ) et son Padd (projet d’aménagement et de développement durable). Mais celle-ci se refuse obstinément à le faire. Le sujet à pourtant été mis à l’ordre du jour plusieurs fois en 2017, et des démarches ont été entreprises de manière répétée pour convaincre le Conseil communautaire et son président de la nécessité de créer l’instance dans les conditions prévues par les textes. Rien n’y a fait. Les promoteurs de la démarche ont été rembarrés à chaque fois, au motif que la mise en place d’un Conseil de développement serait “du temps perdu” et ferait “doublon” avec d’autres instances existantes. Au mépris de la loi, le président de la Comcom a ainsi proposé de sortir de son sommeil une instance rattachée au Pays du Chinonais et, défiant cette fois les textes et le bon sens, il a même imaginé d’emprunter le Conseil de développement d’une autre Comcom (Touraine Val de Vienne, centrée sur L’Île-Bouchard).

En attendant, pour faire avancer son Plui et son Padd en préservant les apparences, la Comcom a embauché des consultants (le cabinet Urban’ism) pour animer des “ateliers urbains de concertation“, un processus qui, lui, n’est pas prévu par la loi. Mais il présente, pour Jean-Luc DUPONT, plusieurs avantages : il s’agit d’un dispositif temporaire (le CdD est au contraire une instance permanente), répondant à une commande (le CdD possède, lui, une autonomie de saisine) et piloté par un cabinet (le CdD dispose aussi d’une autonomie de délibération, de calendrier et de méthode) et totalement maîtrisée (le CdD peut se tourner vers la population pour l’associer à la réflexion). Enfin, il a choisi de limiter ces ateliers à la commune de  Chinon et à l’entité Beaumont-Avoine, alors qu’un Conseil de développement à vocation à embrasser l’ensemble de l’interco.

Face aux réticences du président de la Comcom et de sa garde rapprochée vis-à-vis du dialogue citoyen, face à leurs manœuvres dilatoires et à leurs fins de non recevoir, il y a fort à parier qu’un certain nombre d’acteurs, politiques ou associatifs, en arrivent à porter l’affaire devant le tribunal administratif. Ce serait une triste entrée en matière. Interrogée sur la situation, la Coordination nationale des Conseils de développement, qui fédère ces instances au niveau national, rappelle en effet que l’esprit de la loi est enraciné dans la notion concertation. Le succès d’un Conseil de développement réside dans la volonté des parties (élus et population) de construire ensemble, en toute bonne foi et en toute confiance, le dialogue citoyen indispensable à faire vivre la démocratie à l’échelle des nouveaux territoires.

Conseil de développement : késako ?
Forces de proposition, attachés à la construction collective par le débat, les Conseils de développement s’efforcent d’apporter une expertise citoyenne dans le contenu des politiques locales. Le fonctionnement des Conseils est très divers d’une structure à l’autre. La loi créant les Conseils de développement les légitime mais leur laisse la possibilité de s’organiser librement. C’est donc en s’appuyant sur le dynamisme et les capacités de dialogue de chaque Conseil que se définit l’organisation concrète de leur travail et les relations qu’ils établissent, d’une part, avec les responsables de communautés urbaines, d’agglomération et de pays, et d’autre part, avec le territoire et la population. L’article 88 de la loi NOTRe (loi n° 2015-991 du 7 août 2015) détermine le cadre légal des Conseils de Développement, complété par la loi MAPAM (loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014) pour la métropole du Grand Paris et les pôles d’équilibre territoriaux (articles 43 et 79). Les dispositions concernant les Conseils de développement sont maintenant inscrites dans le Code Général des Collectivités Territoriales, en lieu et place de la loi Voynet (loi LOADDT du 25 juin 1999).